Emissiehandel (ETS), hoeksteen of fopspeen voor klimaatbeleid?

Het European Emissions Trading System (hierna ETS) zet sinds 2005 een bovengrens op het totaal aantal tonnen CO2 die de energiesector en de industrie jaarlijks mogen uitstoten. Sinds 2012 is ook de interne luchtvaart gebonden aan het ETS.

Elk jaar is binnen het ETS een beperkt aantal emissierechten beschikbaar. Via handel in die rechten bepalen elektriciteitscentrales, fabrieken en vliegmaatschappijen bij wie van hen het op dat moment het meest kosteneffectief is om CO2-uitstoot¹ te beperken.

De Europese politiek dient als marktmeester slechts vast te stellen hoe snel het aantal beschikbare rechten afneemt. De onzichtbare hand van de markt doet de rest. Tot 2030 neemt de toegestane uitstoot met 43% af, gerekend vanaf startjaar in 2005. De huidige afspraak is om in 2057 de laatste emissierechten te veilen. Daarna is CO2 uitstoten voor de Europese industrie, de interne luchtvaart en de energiesector niet meer ‘mogelijk’.

Ondanks de economische groei van de afgelopen 30 jaar is de Europese CO2-uitstoot sinds 1990 al met ruim 20% gedaald. Het ETS wordt daarin door voorstanders regelmatig een bepalende rol toegedicht. Kritiek laait echter even regelmatig op. Jesse Klaver (GroenLinks) claimde recent dat het ETS helaas niet goed werkt, wegens lobbyinvloeden. Voorstanders van het ETS vielen over Klaver heen maar Klaver staat niet alleen in zijn bezwaren. Juist daarom is na lang soebatten aan klimaattafels door het kabinet (VVD, CDA, D66 en CU) een ‘verstandige CO2-heffing‘ opgenomen in het klimaatakkoord.

Deze nationale belasting op CO2-uitstoot (naast het Europese ETS) heeft een half jaar voor de Tweede Kamerverkiezingen van maart 2021 echter nog altijd de status van wetsvoorstel. Als Rutte III zijn verstandige CO2-heffing nog definitief wil maken, moet dat in campagnetijd. Dus zal de strijd over nut, noodzaak en vorm van de CO2-heffing opnieuw losbarsten. Reken wederom op opiniepagina’s over het hoe kosteneffectief het ETS is enerzijds en claims dat het systeem niet werkt anderzijds.

Omdat ik werkelijk niet kan wachten op de zoveelste herhaling van zetten in dit gepolariseerde debat beschouw ik in deze longread de gerealiseerde CO2-reductie in de Europese energiesector, industrie en luchtvaart (hierna samen de ‘ETS-sectoren’) nu alvast in wat meer detail. Op basis daarvan beoordeel ik welke wapenfeiten het ETS wel en niet kan claimen.

---

¹⁾Overal waar in dit stuk CO2 staat, bedoel ik CO₂-equivalent. Dat leest en typt niet lekker, vandaar de (incorrecte) versimpeling tot CO2.
²⁾De beschikbare data bij de dit stuk geraadpleegde bronnen loopt uiteen. Om onderling vergelijk mogelijk te maken, beschouw ik de periode 2005 tot en/met 2017. Dat is inderdaad ook het jaar waarin de CO2-prijs opveerde, zie de afsluitende paragraaf.

---

Waarom óók een CO2-heffing, vliegtaks of kolenverbod?

Zoals gezegd, het ETS heeft enthousiaste fans. Opvallend genoeg juist ook binnen de bedrijven die in hun emissievrijheid beperkt zijn door het ETS. Het ETS is volgens velen ‘de hoeksteen’ van het Europese klimaatbeleid. Dat de marktprijs (Figuur 1) voor CO2-rechten in de afgelopen 15 jaar vrij bescheiden is geweest en de ETS-sectoren samen toch de door de EU beoogde CO2-reductie hebben behaald (Figuur 2), zien niet alleen bedrijven maar ook politici en commentatoren als een groot succes.

Minder enthousiast zijn vooral de milieuorganisaties. Dat de CO2-prijs al jaren laag ligt en dat de industrie en de luchtvaart het merendeel van de voor hun bedrijfsvoering benodigde CO2-rechten gratis ontvangen, toont voor hen dat ‘grote vervuilers’ onvoldoende betalen voor hun negatieve impact op het klimaat. Voordat de EU op de huidige vorm van emissiehandel uitkwam is sinds begin jaren ’90 ingezet op een CO2-belasting. Dat dit uiteindelijk is omgebogen tot een handelssysteem dat pas in 2005 van kracht werd, toont volgens kwade tongen sowieso de kracht van de lobby uit CO2-intensieve sectoren.

Sinds de invoering van het ETS is er altijd politiek getouwtrek geweest over versterking van de emissiehandel of (alsnog) de invoering van een CO2-tax. Dit zowel EU-breed als nationaal. Onder meer het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Scandinavische landen hanteren eigen vormen van een CO2-belasting, naast het ETS. Onder groeiende maatschappelijke en juridische druk besloot het kabinet Rutte III uiteindelijk aarzelend ook tot aanvullend klimaatbeleid:

• Een nationale CO2-minimumprijs voor CO2-uitstoot in de elektriciteitsproductie;
• Een nationaal verbod op het verbruik van steenkool in de elektriciteitsproductie;
• Een nationale vliegtaks voor vanuit Nederland vertrekkende passagiers- en vrachtvliegtuigen;
• Een nationale  verstandige’ CO2-heffing voor de Nederlandse industrie.

Hoewel de economische vooruitzichten sinds de aankondiging van bovengenoemd beleid dankzij de eerste en tweede coronagolf flink somberder zijn geworden, houdt het kabinet ook kort voor de verkiezingen vooralsnog vast aan invoering van alle maatregelen. Bedrijven en organisaties die altijd al ageerden tegen het voorgenomen klimaatbeleid, zien in de verwachte economische neergang logischerwijs opnieuw een aanleiding tot heroverweging, uitstel en/of afstel van maatregelen.

Het primaire argument daarbij blijft hetzelfde als voor de pandemie. Het is ‘onwenselijk en bovendien zinloos’ om nationaal beleid te voeren in sectoren die al via het Europese ETS betalen voor hun CO2-uitstoot.

Het totaal aantal emissierechten beschikbaar voor de energiesector, industrie en luchtvaart binnen de Europese grenzen blijft namelijk gelijk, ongeacht hoe hard Nederland de uitstoot binnen de Nederlandse energiesector, industrie en luchtvaart beleidsmatig beperkt. De extra ingrepen verslechteren de concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven, terwijl de beoogde CO2-reductie via het ETS ‘weglekt‘ naar andere EU-lidstaten. Dat laatste argument staat ook bekend als het waterbedeffect.

---

³⁾Alle figuren in dit stuk zijn te vergroten door ze aan te klikken. Via de bronlink zijn ze bovendien interactief te bestuderen.

---

Eerste indruk: De handel in CO2 lijkt in ieder geval kosteneffectief

Het waterbedargument heeft een sterke overtuigingskracht en komt sinds 2005 in vele discussies over klimaatbeleid terug. Zelfs (!) als argument om de bouw van kolencentrales te vergunnen of als argument om kerncentrales te sluiten.

Om te bepalen of klimaatbeleid aanvullend op het ETS (on)wenselijk is, is het waterbedargument niet doorslaggevend. Dat de CO2-prijs sinds de start in 2005 gemiddeld ruimschoots onder de € 20 per ton lag, kan ook betekenen dat er te veel emissierechten beschikbaar zijn gesteld. Als het ETS vanwege een overschot aan rechten ineffectief is, maakt het niet uit als er door Nederlands beleid nog meer overbodige rechten op de grote hoop vallen.

Ondanks de lage prijzen en het inderdaad ruime aanbod aan CO2-rechten, is binnen de ETS-sectoren echter zeker resultaat geboekt. Op basis van geverifieerde emissies is de CO2-uitstoot (oranje in figuur 2) tussen 2005 en 2017 met 259 Mton⁴ (12,9%) afgenomen. Gecorrigeerd voor de geschatte uitstoot (blauw in figuur 2) van nieuwe lidstaten voor hun toetreding tot de EU en de opname van nieuwe bedrijfstakken binnen het ETS sinds de invoering is de reductie zelfs 614 Mton (25,9%).

Klaarblijkelijk is een hoge CO2-prijs niet per se nodig. Misschien biedt alleen de dreiging dat emissierechten schaars kunnen worden al een voldoende grote prikkel om serieuze CO2-reductie af te dwingen. Als deze hypothese standhoudt is dat fantastisch. Het doel van het ETS is namelijk CO2-reductie. Niet het straffen van multinationals of andere ‘grote vervuilers’. En sowieso zullen de bedrijven die CO2-rechten moeten kopen de kosten daarvoor proberen door te berekenen aan klanten. Als de CO2-prijs laag blijft terwijl de beoogde CO2-reductie behaald wordt is dat ook mooi voor de consument.

Op het eerste oog is het ETS dus inderdaad zeer kosteneffectief geweest. Correlatie is echter nog geen causatie. Mogelijk kennen de mooie CO2-reductie en de lage prijs een gemeenschappelijke oorzaak.

Tijd om in te zoomen op de specifieke ontwikkelingen in de energiesector, industrie en luchtvaart sinds 1990.

---

⁴⁾Uitstoot van CO2-equivalenten druk ik in dit stuk uit in megaton (Mton). Een Mton is gelijk aan een miljard kilo. 

---

Energiesector: 26% minder CO2-uitstoot in 2017, ten opzichte van 2005

De energiesector is in de EU met afstand de grootste bron van broeikasgassen, zie figuur 3. De emissie in de energiesector bestaat vooral uit CO2-uitstoot bij elektriciteitscentrales op steenkool, bruinkool, olie en aardgas. Ook uitstoot bij onder meer ketels voor stadswarmte en emissies in de winning en distributie van aardgas en olie (waaronder affakkelen) tellen mee.

Ontwikkelingen in de energiesector sinds 1990:

• De uitstoot in de sector nam af van 1.869 megaton in 1990 tot 1.266 Mton in 2017 (32%, figuur 3);
• Tussen 1990 en 2005 daalde de uitstoot met 156 Mton (8,3%) en steeg de Europese elektriciteitsproductie met 29,6% (figuur 4);
• Tussen 2005 en 2017 daalde de uitstoot in de energiesector met 447 Mton (26%) en daalde de productie met 1,7%;
• Tussen 2005 en 2017 verdubbelde het aandeel duurzame energie in de elektriciteitsproductie van 15,7% tot 32,5% (figuur 5);
• Tussen 2005 en 2017 daalde het aandeel kernenergie in de Europese elektriciteitsproductie van 31,7% tot 26,8% (figuur 5);

Analyse. In absolute zin is de sinds 2005 gerealiseerde emissiereductie (26%) groot. Aangenomen dat de elektriciteitsproductie verantwoordelijk is voor het overgrote deel van de uitstoot in de Europese energiesector, is de relatieve emissiereductie (per kilowattuur) tussen 1990 en 2005 echter flink groter geweest dan tussen 2005 en 2017. De trend van afnemende uitstoot was al ingezet voor de invoering van het ETS in 2005.

Het einde van de groei in elektriciteitsverbruik rond ±2008 loopt in de pas met trends in het elektriciteitsverbruik in andere westerse landen zonder emissiehandelssysteem en lijkt met name te danken aan de kredietcrisis en door toenemende energie-efficiëntie in verlichting en apparatuur.

De groei van hernieuwbare elektriciteit lijkt bij nader inzien de belangrijkste drijver van emissiereductie sinds 2005. De opmars van hernieuwbare energie is tot op heden vrijwel volledig subsidiegedreven en dus niet te danken aan het ETS. De daling in de productie van emissievrije kernenergie druist op zijn beurt juist in tegen de werking van het ETS. De daling van productie door inefficiënte oliegestookte elektriciteitscentrales had een effect van het ETS kunnen zijn maar was al ingezet in 2002 en is niet versneld na 2005.

De groeiende elektriciteitsvraag tussen 1990 en 2007 is vooral ingevuld door gascentrales en hernieuwbare bronnen (figuur 5). De gascentrales die in 2007 in bedrijf kwamen waren al vergund voor 2005 en dus voor invoering van het ETS. Omdat gascentrales per kilowattuur de helft minder CO2 uitstoten dan kolencentrales, was te verwachten dat het marktaandeel van gascentrales na de invoering van het ETS verder zou doorgroeien, ten koste van kolencentrales. Daar is in bijvoorbeeld Duitsland tussen 2010 en 2017 geen sprake van geweest, zie figuur 6. Pas in 2017, toen de ETS-prijs opliep tot boven de € 20 per ton, verschoof de Duitse elektriciteitsproductie alsnog scherp van kolen- naar gascentrales. Blijkbaar was het in Duitsland na liefst 13 jaar emissiehandel nog altijd betrekkelijk eenvoudig om snel grote emissiereducties te boeken. In het Verenigd Koninkrijk is de fuel-switch van kolen naar gas al veel eerder ingezet. In 2013 voerde het VK een vrij bescheiden CO2-belasting in. Daarmee wisten de Britten de inzet van steenkool in de elektriciteitsproductie in enkele jaren tot een minimum terug te brengen, zie figuur 7.

Kijken we terug naar de ontwikkelingen in elektriciteitsproductie van de hele EU in figuur 5 dan zien we dat de productie door gascentrales in 2005 en 2017 praktisch gelijk is. De productie door bruinkool- en steenkoolcentrales is in dezelfde periode met ±280 TWh afgenomen, kernenergie liep ±170 TWh terug, olie ±70 TWh en alle hernieuwbare bronnen samen wonnen ±510 TWh. Als we voor de afgenomen productie door kolen (800-1200 gr CO2/kWh) en olie (700-900 gr CO2/kWh) samen gemiddeld 900 gr CO2 per kilowattuur rekenen, is in de elektriciteitsproductie een CO2-reductie van ±315 Mton geboekt. Dat is 70% van de tussen 2005 en 2017 gerealiseerde CO2-reductie in de gehele Europese energiesector.

Stel dat zonder het ETS (280 + 70 =) 350 TWh productie niet was weggevallen bij kolen- en oliegestookte centrales maar bij de modernste gascentrales (±400 gr CO2/kWh) dan was de uitstoot in de energiesector in 2017 ±175 Mton hoger geweest. Min of meer deze situatie deed zich (met het ETS in werking) voor in 2014, zie figuur 5. Dat de inzet van gascentrales in 2015 en 2016 weer opveerde, lijkt geen verband te houden met de ETS-prijsontwikkeling (figuur 1) in die jaren. De prijsontwikkeling van aardgas en steenkool in deze jaren correleert sterker met de ontwikkelingen op de elektriciteitsmarkt.

---

Conclusie Energiesector. Vooral subsidies voor hernieuwbare elektriciteit, stimulering van energie-efficiëntie, economische trends en lokale CO2-belastingen hebben sinds 2005 de CO2-reductie in de energiesector aangejaagd. Pas bij hogere prijzen (v.a. 2017) lijkt het ETS serieus bij te dragen. Dan neemt de inzet van gascentrales duidelijk toe, ten koste van kolencentrales.

---

Industrie: 21% minder CO2-uitstoot in 2017, ten opzichte van 2005

De emissie in de industrie bestaat uit uitstoot van CO2 en andere broeikasgassen bij de productie van staal, aluminium, glas, cement, plastics, asfalt, etc. Uiteenlopende marktontwikkelingen in de uiteenlopende takken van de industrie maken het veel moeilijker om hoofdlijnen te destilleren dan voor de energiesector. Hieronder toch een poging.

Ontwikkelingen in de industrie sinds 1990:

• De uitstoot in de industrie nam af van 1.353 Mton in 1990 tot 877 Mton in 2017 (35,2%, figuur 3);
• Tussen 1990 en 2005 daalde de industriële uitstoot met 18,4% en steeg de industriële productie met 23,2% (figuur 8);
• Tussen 2005 en 2017 daalde de industriële uitstoot met 20,6% en steeg de industriële productie met 6,3%;
• De kredietcrisis in 2008 veroorzaakte een enorme dip. Na 2008 kwam de productie in Zuid-Europa en Groot-Brittannië niet meer terug tot het oude niveau (figuur 9).
• Duitsland toont sinds 2008 een lichte groei maar de productie groeide sinds de invoering van het ETS het sterkst in Oost-Europa.

Analyse. Net als in de energiesector past de daling van de uitstoot sinds 2005 in een al (veel) eerder ingezette trend. Net als in de energiesector is de afname in de uitstoot, gecorrigeerd voor industriële output, sinds de invoering van het ETS (veel) kleiner geweest dan in de jaren voor invoering van de emissiehandel.

Net als voor de energiesector hebben ook directe subsidies (bijvoorbeeld voor biomassaketels) en andere richtlijnen voor de industrie (bijvoorbeeld inzake luchtvervuiling) CO2-reductie afgedwongen. En natuurlijk wordt verouderde productiecapaciteit op zeker moment sowieso vervangen door nieuwere, doorgaans efficiëntere faciliteiten.

Een belangrijk deel van de industriële CO2-reductie sinds 2005 lijkt wat dat laatste betreft direct toe te schrijven aan de crisis na 2008. In Italië, Frankrijk, Spanje en Groot-Brittannië is de industriële productie na de crash nooit meer op het niveau van voor 2008 gekomen (figuur 9). In Polen, Hongarije, Tsjechië en Duitsland zijn juist fabrieken bijgebouwd. Verouderde productiecapaciteit in Italië, Frankrijk, Spanje en Groot-Brittannië is afgeschreven terwijl voortschrijdend inzicht op het vlak van efficiency is verwerkt in de nieuwe productiefaciliteiten in Duitsland en Oost-Europa.

Ontwikkelingen bij afnemers van industriële producten dragen ook bij aan de CO2-reductie in de industrie. De druk op duurzaam aanbesteden in de bouw en infra reduceert bijvoorbeeld het verbruik van Portland-cement in beton en stuurt op CO2-reductie in asfaltcentrales. De wens om het brandstofverbruik van auto’s te beperken, maakt dat autofabrikanten minder staal toepassen.

Waar de energiemarkt primair een interne Europese aangelegenheid is, concurreren producenten van veel industriële producten op een mondiaal speelveld. Het gratis verstrekken van ETS-rechten aan de industrie lijkt vooralsnog (zoals beoogd) concurrentienadelen te voorkomen. In de afgelopen decennia groeide de industriële productie natuurlijk vooral in Azië, met China als onbetwiste koploper. De productie-index (figuur 10) voor aan de EU vergelijkbare landen als de VS en Japan (zonder emissiehandelssysteem) toont echter een vergelijkbare ontwikkeling aan de Europese industrie. Sinds de invoering van het ETS lijkt de EU er zelfs nog iets beter uit te komen dan de VS en Japan.

Terwijl de EU de Verenigde Staten en Japan in industriële groei net verslaat, doet de Europese industrie het qua emissiereductie veel beter dan de concurrentie in de VS en Japan. Tussen 1990 en 2016 nam de broeikasgasuitstoot gerelateerd aan Manufacturing Energy en Industrial Processes in de VS samen af met 14,8%, waarvan 4,7 procentpunt sinds 2005 (zie figuur 11). Japan komt over diezelfde periode en voor dezelfde emissiebronnen volgens Our World In Data uit op 20,5% CO2-reductie, waarvan 5,4 procentpunt sinds 2005. De Europese industrie heeft dat dus niet alleen sinds invoering van het ETS maar ook over de periode 1990-2005 beduidend beter gedaan dan de VS en Japan.

---

Conclusie Industrie. Het werkelijke aandeel dat het ETS heeft gehad in de forse industriële CO2-reductie sinds 2005, is moeilijk in te schatten. Langjarige trends, Europees en nationaal beleid naast het ETS en eenmalige events spelen duidelijk ook een grote rol. Mogelijk heeft het ETS voorkomen dat de industriële emissies in de EU na de crisis van 2008 zijn opgeveerd tot het oude niveau. Van verdere CO2-reductie in de sector sinds de kredietcrisis is echter helaas niet of nauwelijks sprake.

---

Luchtvaart: 21% procent extra uitstoot in 2017, ten opzichte van 2012

De Europese luchtvaart valt sinds 2012 gedeeltelijk onder het ETS. Ook luchtvaartmaatschappijen ontvangen gratis rechten. Voor vluchten die binnen de Europese buitengrenzen blijven, boeken zij rechten af over de verbruikte kerosine. Het gaat daarbij zowel om vracht- als passagiersvluchten. Voor intercontinentale vluchten geldt het ETS niet.

Ontwikkelingen in de industrie sinds 1990:

• De uitstoot in de ETS-plichtige luchtvaart steeg van 69 Mton in 1990 tot 168 Mton in 2017 (130%, figuur 3);
• De uitstoot in de ETS-plichtige luchtvaart steeg tussen 2012 en 2017 met 27 Mton (20,6%, figuur 3);
• Het jaarlijkse aantal passagiers in de ETS-plichtige luchtvaart steeg tussen 2012 en 2017 van 510 tot 670 miljoen (31,4%, figuur 12);

Analyse. De uitstoot in de EU-interne luchtvaart is sinds de invoering van het ETS voor de sector in 2012 gestegen. Dat deed de uitstoot ook in de periode voor dat de luchtvaart ETS-plichtig was. In de periode 1990-2012 was de stijging gemiddeld 6,4 Mton per jaar, in de periode 2012-2017 5,4 Mton/jaar.

Als het ETS impact heeft gehad op de luchtvaart dan is er hooguit sprake van een lichte trendbreuk binnen een nog altijd stijgende uitstoot. Mijn vermoeden is dat ook hier meespeelt dat het aantal vluchten tussen 1990 en 2012 sneller groeide dan het aantal vluchten sinds 2012. En mijn vermoeden is dat dat ook hier met marktverzadiging te maken heeft, en niet zozeer met de ontmoedigende werking van het ETS. Ik houd me aanbevolen voor cijfers over de Europese luchtvaart die teruggaan tot 1990.

Een andere optie om de impact van het ETS te benaderen is wederom een vergelijk met buitenlanden zonder emissiehandel voor de luchtvaart. Afgelezen uit figuur 13 blijkt in de periode 2012-2017 het aantal binnenlandse vluchten in de VS toegenomen van 650 tot 750 miljoen per jaar (15,3%). Het aantal passagiers groeide in de VS in deze jaren dus slechts half zo snel als in de Europese ETS-plichtige luchtvaart.

De beste kans voor de luchtvaart om de CO2-reductie te matigen zonder minder te vliegen is het vernieuwen van de vloot. Incrementele verbeteringen in onder meer stroomlijn, straalmotoren en ruimbezetting maken dat de CO2-uitstoot per kilometer per passagier al jaren gestaag daalt. Data over vlootvernieuwing voor intra-Europese vluchten in vergelijk met vlootvernieuwing voor intercontinentale vluchten heb ik niet gevonden. Steeksproefsgewijs bleek voor Europese maatschappijen niet dat het zwaartepunt van investeringen ligt bij vliegtuigen voor kortere afstanden.

Wanneer vliegen op accu of waterstof eenmaal kan, zal dat in eerste aanzet vooral aan de korte vluchten ten goede komen. Zover is het nog niet. In de periode 2012 tot nu was bio-kerosine de enige reële optie om de CO2-uitstoot van bestaande toestellen te reduceren. Bio-kerosine is schaars. Toch blijkt uit Figuur 14 niet dat KLM de beperkte hoeveelheid bio-kerosine specifiek inzet op vluchten waarbij het op ETS-rechten kan besparen.

Tot slot benaderd vanuit de klanten: In de periode 2012-2017 kwam de ETS-prijs niet boven de € 10 per ton uit. Iemand die van Oslo naar Porto en weer terug vliegt, is verantwoordelijk voor ongeveer 1 ton CO2 uitstoot. Als de luchtvaart ten volle was blootgesteld aan het ETS (en dus geen gratis rechten ontving) en maatschappijen de CO2-prijs volledig doorbereken in de ticketprijs dan was een retourticket Oslo-Porto hooguit een tientje duurder dan zonder ETS. De ontmoedigende waarde van emissiehandel voor de interne Europese luchtvaart lijkt daarmee ook vanuit de klant gerekend betrekkelijk beperkt.

---

Conclusie luchtvaart. Uit niets blijkt dat het ETS voor de Europese luchtvaart een deuk in een pakje boter heeft geslagen.

---

Conclusie: Hoeksteen of fopspeen?

In dit stuk heb ik de ontwikkeling van de CO2-uitstoot in de ETS-sectoren tussen 2005 en 2017 bekeken. De jaren sinds 2017 en de toekomst beschouw ik kort in de afsluitende paragraaf. De belangrijkste bevindingen over de prestaties van de Europese emissiehandel over de eerste 12 jaar looptijd, dus tot en met 2017:

• CO2-reductie was er zeker. De geverifieerde afname in jaarlijkse CO2-uitstoot binnen de ETS-plichtige sectoren in de periode 2005-2017 was 259 Mton. De geschatte afname 614 Mton (Figuur 2);
• Geen trendbreuk in energie en industrie. Al zeker sinds 1990 daalt de CO2-uitstoot in de Europese industrie en de energiesector fors. Omdat de toevallige stop in productiegroei vrijwel samenviel met de introductie van het ETS (Figuren 4 en 8), is sinds 2005 effectief sprake van een vertraging in de CO2-reductie in deze sectoren t.o.v. 1990-2005.
• Geen trendbreuk in luchtvaart. De Europese luchtvaart zette na de invoering van het ETS in 2012 de al decennia stijgende trend in uitstoot onverminderd voort (Figuur 3);
• Ideaal startjaar. Wie zich sterk wil maken voor het ETS heeft mazzel met startjaar 2005. Als het systeem in 1999 of 2009 van kracht was geworden, was de tot op heden geboekte CO2-reductie aanzienlijk lager geweest. CO2-uitstoot correleert sterk met de economische conjunctuur. Toevoeging 26 oktober 2020: Hetzelfde punt betreft ook peiljaar 1990⁵;
• Groene stroom is het halve werk. In de verzadigde elektriciteitsmarkt hebben gesubsidieerde wind- en zonneparken, biogas en biomassa ruim 300 Mton aan fossiele elektriciteitsproductie verdrongen. Dat is ruwweg de helft van de geschatte totale afname binnen de ETS-sectoren en méér dan de in totaal geverifieerde CO2-reductie tot 2017.

Wie stelt dat het ETS er mede voor heeft gezorgd dat de EU zijn klimaatdoelen voor 2020 haalt, doet de waarheid geen geweld aan. Als mijn buurman stelt dat zijn zonnepanelen er mede voor zorgen dat Europa zijn klimaatdoelen haalt, klopt dat ook. De zonnepanelen van mijn buurman staan echter niet breed bekend als de hoeksteen van het Europese klimaatbeleid.

Wapenfeiten die eenduidig tot het ETS te herleiden zijn, heb ik voor de periode 2005-2017 niet gevonden. Dat betekent niet dat het systeem niet werkt, slechts dat het ETS voor de periode 2005-2017 niet per se nodig was om de beoogde CO2-reductie te behalen. Subsidies op duurzame energie, afvlakkende vraag en de kredietcrisis deden het echte werk.

Dat de tussen 2005 en 2017 behaalde CO2-reductie is bereikt ondanks de lage CO2-prijs in die periode vormt daarom zeker geen bewijs van de kosteneffectiviteit. De kosten zijn elders genomen.

Wie de loftrompet afsteekt over successen van het ETS tot op heden, pronkt met de veren van ander klimaat- en milieubeleid. Het ETS en zijn waterbedeffect gelden ondertussen al ruim een decennium juist als welluidend argument om aanvullend klimaatbeleid af te houden. In dat licht is hoeksteen ETS onmiskenbaar helaas óók vaak als fopspeen gebruikt. 

---

⁵⁾Dat Europa (net als veel andere landen en gebieden) de uitstoot van broeikasgassen in 1990 als referentie gebruikt, maakt dat de EU CO2-reductie door sanering van de Sovjetindustrie en elektriciteitsproductie in voormalige Sovjetstaten meepakt in de reductiecijfers. Over de periode 1990-2016 (CLO, onderste grafiek) hebben veel van deze landen emissiereducties tussen de 30% en 60% geboekt. Met name de saneringen in Oekraïne en Oost-Duitsland leggen flink gewicht in de schaal (Our World in Data).

---

In het verleden niet behaalde resultaten sluiten niets uit voor de toekomst

Dat het ETS is gebruikt of misbruikt om ander klimaatbeleid af te houden, betekent niet dat het ETS niet alsnog een belangrijke hoeksteen onder het klimaatbeleid kan zijn. Zoals ook Klaver in het gewraakte fragment terecht aangaf, in potentie is internationale emissiehandel ideaal. Dat de CO2-reductie over 2005-2017 goeddeels op conto van subsidies en conjunctuur komt is ook zeker niet te wijten aan het ETS. Mogelijk had het ETS zónder die subsidies en zónder de kredietcrisis wel aantoonbaar een doorslaggevende rol in de Europese emissiereductie gehad. 

Dat het ETS wel degelijk CO2-reductie kan afdwingen blijkt sinds 2017. Mede door verbeteringen in het handelssysteem en hernieuwde commitment van lidstaten aan klimaatbeleid neemt de markt het ETS nu serieuzer. In verwachting van verdere aanscherpingen is de marktprijs in korte tijd steil opgelopen, van ruwweg €5 per ton medio 2017 tot €25 per ton begin 2019.

Het hernieuwde vertrouwen in het ETS houdt inmiddels al drie jaar stand. Zelfs na een initiële crash aan het begin van de corona-lockdowns in maart 2020 veerde de marktprijs snel weer op tot €25-30 per ton, zie figuur 1.

Het oplopen van de prijs voor emissierechten heeft met name in de elektriciteitsproductie nu echt een duidelijke CO2-reductie tot gevolg. Omdat de CO2-prijs wordt doorberekend in de elektriciteitsprijs beperkt het ETS zo bovendien ook de uitgaven aan subsidies op hernieuwbare energie. Het verschil tussen de groothandelsprijs voor elektriciteit en de productiekosten voor wind- en zonnestroom is kleiner dan het zonder het ETS geweest was. De met de switch van kolen naar aardgas vrijgevallen emissierechten gaan gelukkig ook niet direct op in een plotselinge groei van de uitstoot in de industrie of de luchtvaart, zie figuur 15. De prijsprikkel lijkt in de praktijk vooralsnog belangrijker dan het waterbed.

Hoe de uitstoot in de ETS-sectoren zich de komende jaren zal ontwikkelen blijft gissen. Gaat eerst de uitstoot in de elektriciteitssector naar bijna nul voordat de industrie stevig verduurzaamt? Neemt de uitstoot in de luchtvaart nog verder toe voordat deze uiteindelijk alsnog daalt om in 2057 op netto nul uit te komen? En wat zal de impact van de coronacrisis zijn?

Dat de uitstoot in de Europese energiesector, industrie en luchtvaart dankzij het ETS uiterlijk in 2057 op netto 0 uitkomt, is en blijft een kwestie van vertrouwen in de onzichtbare hand van de markt. Een onzichtbare hand die verschillende sectoren en individuele bedrijven op tijd maar niet te vroeg moet bewegen om hun eigen transitie in te zetten. Tot op heden is het ETS sterk geholpen door flankerend beleid. Het is spannend om te zien wat het ETS zonder flankerend beleid kan bereiken. Misschien wel te spannend, voor een uitdaging zo groot als de totale Europese klimaattransitie.

Het slagen van de klimaattransitie is een paar tandjes belangrijker dan sluitend bewijs voor de werking en/of de kosteneffectiviteit van het ETS. Probeer een eventuele nationale CO2-heffing of vliegtax niet als aanval op het ETS op te vatten. De CO2-heffing, vliegtax en het ETS zijn stuk voor stuk instrumenten die de kans op een klimaatneutraal Europa medio deze eeuw vergroten. Complementaire instrumenten bovendien. Net als ETS en subsidies op wind- en zonneparken.

Gooi het ETS niet onder de bus, maar hou óók vast aan wat is beklonken in het klimaatakkoord. 

---

Toevoegingen 26 oktober 2020

Via mail, comments en Twitter al direct enkele goede aanvullingen die als volgt in dit stuk zijn verwerkt:

• In het blokje met conclusies vooraf heb ik een vierde punt toegevoegd, omdat het ETS (zoals oorspronkelijk hierboven al beschreven) na aanpassingen in ieder geval in de energiesector nu duidelijk resultaat boekt. Bedankt Thijs Huijskes!
• In het blokje met conclusies vooraf heb ik benadrukt dat ruwweg de helft van de emissies in Nederland sowieso niet onder het ETS vallen. Hier is daarom sowieso aanvullend beleid nodig. Bedankt Pol Knops!
• In het blokje met de eerste indruk heb ik toegevoegd dat het ETS ook gebruikt/misbruikt wordt om het sluiten van emissievrije kerncentrales als niet-schadelijk voor klimaat te verkopen. Bedankt Joris!
• In het blokje met behaalde resultaten sinds 2017 heb ik toegevoegd dat de hogere ETS-prijs ook de subsidiebehoefte voor bestaande en nieuwe wind- en zonneparken reduceert. Bedankt Anton Tijdink!
• Bij de afsluitende conclusies heb ik een cursiefje⁵ toegevoegd betreffende de sanering van CO2-intensieve industrie en elektriciteitsproductie in voormalige Sovjetstaten. Bedankt Rob Ramaker en Henk Bak!

---

Imagecredit: W.carter, via Wikimedia Creative Commons